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[芷兰风韵] 机构改革食药、工商、质监三合一削弱了食品安全监管

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发表于 2018-2-27 11:00 | 显示全部楼层 |阅读模式
       2013年的食品药品监管体制改革,改革的初衷是构建统一、权威的食品药品监管体制,组建新食品药品监管机构,实现食品药品的集中统一监管,最大限度地保障公众食品药品安全。出乎意料的是,一些省份在县级食品药品监管体制改革中,没有按照国务院的机构改革模式成立新的食药局,而是采用了食药监、工商、质监等部门三合一的市场局模式。此为何故,让我们回顾一下改革的历程,大家就不难发现市场局模式产生背景的被动性。
     2013年4月《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》国发〔2013〕18号文件要求,整合食品药品监管职能和机构,将工商、质监部门相应的食品安全监管职能、队伍和检验检测机构划转到新组建的食药监管部门,对食品药品实行集中统一监管。由于当时食药监部门是地方政府管理,而质监、工商部门是省以下垂直管理,造成改革时,队伍划转困难。为此,各省份份取消了工商、质监部门的省以下垂直管理体制,划归地方政府管理,以期完成改革要求的队伍划转工作。
      然而事与愿违,将工商、质监部门划归地方政府管理后,地方政府凭空多出了两个部门,造成了县级政府机构编制数量超编。为了完成改革任务,地方政府将食药监、工商、质监等部门简单地进行了合并,就诞生了市场局。
     表面上看,市场局的成立既解决了机构数量超编,又完成了改革任务。实则不然,食药监管改革是党中央、国务院高度关注食品药品的安全性,充分考虑食品药品监管的专业性、技术性和特殊重要性,而进行的顶层设计,目的是要将食品药品监管与普通产品的监管分开,按照管药品的方法来管食品,从而构建统一、权威的食品药品监管体制,不是三个部门的简单叠加,更不是把食品药品监管这一公共安全职能淹没在市场局的维护市场秩序职能之中。
     市场局可以说是地方政府以公众的食品安全为代价,来化解机构改革矛盾的产物,是单纯的为了改革而改革,已经偏离了改革的方向,忘记了改革的初衷,也暴露出一些地方政府,对只有投入、没有GDP的食品药品监管这一公共安全领域的忽视。改革的时间之长、过程之艰难、局面之混乱,已经超出了改革设计者的预期和群众的期盼。
     有人认为统一市场监管可以解决基层食药监管编制和人员不足问题,这是逻辑谬误。本轮机构改革的初衷,是要增加基层食药监管的专业人才和提升能力,但三合一补充进来的编制和人员来自其他部门,两者根本不是一回事。补编制原本是加强监管的手段,现在却异化为机构改革的目标,工具理性成为价值理性。有人可能会说,三合一之后大不了就是1+1+1=3。这种想法太天真,现实情况是1+1+1<1。有的市场监管部门人多、队伍庞大,搞巡查和处罚有一套,但这并不意味着其可以胜任工业产品生产、锅炉、电梯、食品药品等专业性监管。例如,过去食品流通环节发证率很高,那是因为与食品生产和餐饮相比,流通环节的准入门槛和风险都低,可以用简单粗放的方式来管,所以才“看起来很美”。如果让这支队伍去监管专业化高风险的食品生产环节和药品生产经营,非但很难管好,恐怕连原来的市场巡查都没有精力做了。食品药品安全的风险在点上,但三合一的着力在面上,若过分强调用现有机构三合一来实现广覆盖,那就成了“撒胡椒面”,是一种不科学的资源配置方式。
     还有人认为统一市场监管和综合执法就是要大幅减少机构数量,这就犯了逻辑谬误。正常逻辑是职能相同或相近的机构才整合,现在的做法却是为了减少机构数量而把不同职能的机构整合到一起。政府管理市场的目标有三个层次,一是秩序,二是活力,三是安全。市场监管部门的定位是维护市场秩序和公平竞争环境,但食品药品监管的目标是保障公共安全,两者的层次和定位截然不同。发达国家如美国、日本、英国的经验都是两类监管部门分别设置。在我国,这一理念不仅体现在十八届三中全会《决定》中,即“统一市场监管体系”与“完善统一权威的食品药品监管机构”是放在不同章节中强调;也体现在十八届四中全会《决定》中,食品药品安全与质检工商被作为并列的行政执法类别分开提出来。
     改革开放以来,我国进行了七次行政管理体制改革,改革的重要目标是“一事进一门”。这里所说的“事”是指职能,把相同或相近的职能整合到同一个机构。比如一家企业在设立时既要到工商领营业执照,又要到质监办组织机构代码;企业设立后既要接受工商的检查,又要接受质监的检查。上述都是监管市场秩序的职能,分散在多个部门加重了企业负担也浪费了行政资源,不利于形成统一开放、竞争有序的市场,有必要整合。然而食品药品监管是区别于普通市场秩序监管的另一项职能,因为程序上遵守市场秩序的企业,其产品不一定是安全的,这是风险社会大工业生产的本质特征,典型例证便是合法企业生产出符合国家标准的“地沟油”。可见,为了减少机构数量而“拉郎配”的做法没有道理。
     现在还有一种说法,认为只要省以上食药监管部门单独设置,仅仅整合地市和县区监管机构不会影响食品药品监管的专业性、特殊性和重要性,这里就出现一个转移论证的逻辑谬误。食品药品安全的特殊性既体现为物的因素,更体现为人的因素。其表现形式包括恶性利益驱动行为,大工业生产的系统性风险以及新型产品的未知危害,也就是我们通常所说的无法、无良、无知并存,因此需要在各个环节、方方面面着力。食品药品监管在政策制定层面的特殊性自不待言,但这不能同时被用来论证监督执法就可以不特殊。
     以美国为例,其食品安全监管体制的特征是垂直管理与属地负责相结合,分为联邦总部、派出机构和地方监管部门三个层面,全部与一般市场监管部门分开设置。FDA总部的食品安全与营养中心负责产品上市前审批,包括审批食品添加剂和颜色添加剂。派出机构则根据地理区域设置,全美有5个地区办公室(中部、东北部、东南部、西南部和太平洋区),管理20个辖区办公室和135个监督检查站,负责食品、膳食补充剂等生产企业日常监管。例如纽约辖区办公室在港口、机场和国内生产企业密集区设多个监督检查站,负责现场检查、产品抽样等,并执行稽查任务。此外,美国FDA隶属健康和人类服务部,这一体制延伸到基层,各州和市的地方健康和人类服务部门负责餐馆和杂货店的审批和日常监管。可以看到,美国并没有因为联邦FDA单独设置而否定地方监管部门的特殊性。在上述分析基础上,提出几点建议。
     一是科学精细地测算基层监管队伍的规模、素质和硬件配备,提出明确标准。不能再由个别部门拍脑袋和分蛋糕。
     二是利用本轮机构改革契机,系统梳理目前各监管部门职能。到底哪些监管职能属于普通市场秩序,哪些与公共健康安全直接相关,例如饮用水、烟草、食盐和食品包材,争取一次性调整到位,以免将来再折腾。
     三是合理划分各级食药监管部门事权,做到能力、资源与权责相匹配。药品监管尽可能体现全国统一性,食品安全监管充分调动地方属地积极性,防止个别地方打着简政放权的幌子把监管事权压给基层。

发表于 2018-2-27 16:10 | 显示全部楼层
 楼主| 发表于 2018-3-4 15:59 | 显示全部楼层
发表于 2018-3-6 15:53 | 显示全部楼层
发表于 2018-3-6 23:35 | 显示全部楼层
发表于 2018-3-9 21:32 | 显示全部楼层
你别说,没有工商局的时候就没有假货
      
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